Мнение: Может ли Украина вступить в ЕС?

Фото: cmc.edu

Несмотря на поддержку новых украинских властей со стороны европейских политиков, население многих стран Европы против расширения ЕС вообще и особенно против принятия Украины. Больше шансов на вступление даже у Турции — которая добивается этого уже пятьдесят лет.

7 июня новый президент Украины Петр Порошенко во время инаугурации заявил о намерении подписать Соглашение об ассоциации с Европейским Союзом, а также добиваться членства в ЕС, как только ЕС даст на это согласие. Получение этого согласия — главная проблема: маловероятно, что Евросоюз сократит путь, который придется пройти Украине для вступления в эту организацию. И даже при отсутствии нынешних проблем Украина столкнулась бы на этом пути с существенными препятствиями: в странах-членах ЕС дальнейшее расширение союза особого энтузиазма не вызывает.

Готова ли Украина вступить в ЕС?

Почти два десятилетия правительства Украины добивались от технократов ЕС более тесного политического и экономического сотрудничества, а в 1997 году был проведен первый саммит ЕС-Украина. После «оранжевой революции» 2004-2005 годов, в результате которой президентом стал Виктор Ющенко, укрепление отношений Украины с Европой активизировалось, а в ходе кризиса 2014 года возобновилось с новой силой. Но несмотря на многочисленные и многолетние обсуждения, переговоры и саммиты, официальные перспективы вступления Украины в ЕС так и не сформулированы — в лучшем случае это может произойти спустя несколько десятилетий. Сейчас даже у Турции больше шансов на членство в ЕС, чем у Украины, хотя турецкие власти подписали Соглашение об ассоциации еще в 1964 году, подали заявку на вступление в 1987 году, а официальный статус кандидата получили в 1999 году.

Несмотря на чрезвычайные события, развернувшиеся после отказа президента Януковича подписать Соглашение об ассоциации в ноябре 2013 года, и громкие фанфары, которыми сопровождалось подписание этого документа в июне этого года, Соглашение не содержит никаких обещаний по поводу вступления в Европейский Союз. Хотя это не означает, что оно не пойдет на пользу стране: когда оно будет ратифицировано, украинские экспортеры немедленно получат доступ к европейским рынкам для практически всех своих товаров. И хотя украинским экспортерам не нужно будет более платить таможенные сборы, Украина сможет вводить пошлины на европейские товары в протекционистских целях, причем в некоторых отраслях сроком до 15 лет.

В обильном потоке собщений о недавних событиях на Украине потерялся тот факт, что ЕС не рвется предлагать ей членство. В разгар кризиса 2014 года европейским лидерам по понятным причинам хотелось продемонстрировать свою поддержу Украине, признать мужество и жертвы многих украинцев, которые видят свое будущее в Европе. Европейские политики заявили о своей поддержке временному правительству Украины и избранному президенту и подтвердили суверенное право этой страны самой решать, с кем заключать союз. В феврале Европарламент принял резолюцию, в которой вновь говорилось о формальном праве Украины на полноправное членство; в сущности, она повторяла Статью 49 Договора о Европейском союзе, дающую любой европейской стране, «уважающей европейские ценности и приверженной их продвижению», право подать заявку на вступление в ЕС.

Но при всех этих выражениях поддержки и солидарности существует множество препятствий на пути к получению Украиной статуса страны-кандидата, не говоря уже о полноправном членстве. Львиная доля проблем касается способности и желания Украины проводить трудные избирательные, судебные и экономические реформы. Она должна не только привести свое законодательство в соответствие со сводом законов ЕС (а это почти 100 тысяч страниц), но и продемонстрировать способность проводить его в жизнь. А самое большое препятствие - напряженность, царящая в самом ЕС, и широко распространённое ощущение «усталости от расширения».

Кто против расширения ЕС

Европейские граждане, особенно из государств, раньше ставших членами ЕС, все более настороженно относятся к расходам и рискам, которые несет дальнейшее расширение. Опросы общественного мнения, начиная c 2009 года, свидетельствуют, что большинство стабильно возражает против дальнейшего расширения ЕС. Согласно опросу, проведенному «Евробарометром» осенью 2013 года, против выступает подавляющее большинство в ряде ключевых стран союза: 76% - в Австрии, 70% - во Франции, 69% - в Германии, 65% - в Финляндии, 64% - в Нидерландах и Люксембурге. Аналогичные результаты показывают и опросы национальных социологических служб Австрии, Франции, Германии и Великобритании, причем большинство опрошенных возражают не только против идеи расширения в целом, но и против принятия Украины в ЕС в частности.

Хотя во многих странах, недавно вступивших в ЕС, значительное большинство высказывается за дальнейшее расширение, недовольство этой перспективой в рамках ЕС в целом - серьезная проблема для Украины. Прием новых членов невозможен без единодушного одобрения со стороны всех нынешних участников союза. И трудно представить, что политическая элита стран, где большинство населения выступает против (и которые вносят в бюджет ЕС больше, чем получают из него), будет выступать за принятие нового государства. Когда общественность стала все больше возражать против принятия Турции в ЕС, ряд европейских политиков пообещали в будущем проводить референдумы по таким вопросам. Требование о всеобщем референдуме по принятию в ЕС новых членов есть, например, в конституции Ирландии и на время вводилось во Франции. Даже если большая часть лидеров решатся действовать вопреки возражениям большинства населения своих стран, достаточно будет одного вето, чтобы заблокировать страну-кандидата.

К тому же у политической элиты ЕС могут быть мотивы отсрочить или заблокировать кандидатуру Украины. К примеру, Греция заблокировала возможность Македонии начать переговоры из-за спора вокруг названия этой страны и интерпретации некоторых этапов истории Греции и Македонии. Чехия сумела затормозить обсуждение членства Албании в связи с коммерческим спором, связанным с отзывом властями этой страны лицензии у чешской энергетической компании CEZ. В случае с Украиной можно легко представить проблемы, связанные с экспортом украинской стали — их могут создать сильные лоббисты в Брюсселе, ссылаясь на неправомерную государственную поддержку украинских металлургов, - а также иные коммерческие и геополитические споры.

Нынешний европейский комиссар по вопросам расширения Штефан Фюле в июньскому интервью сказал: «До того, как я начал работать в Европейской комиссии, у стран-членов было лишь несколько инструментов, позволявших им повлиять на процесс расширения или даже заблокировать его. Теперь у них более сотни возможностей сделать это. Мы ни в коем случаем не желаем затормозить этот процесс. Но у каждого государства-члена появилось гораздо больше возможностей проверить, насколько хорошо страны-кандидаты подготовлены к вступлению».

Оппозиция со стороны небольшого числа членов ЕС может заблокировать решение, несмотря на годы (а то и десятилетия) работы преисполненной энтузиазма элиты ЕС, как показали отрицательные результаты голосования Франции и Нидерландов по вопросу о Европейской конституции в 2005 году. И хотя ЕС и удалось обойти первоначальный отказ Ирландии поддержать Лиссабонский договор путем разработки нового Лиссабонского договора, его ратификация шла непредсказуемо.

Цена принятия Украины

Учитывая, насколько неопределенны перспективы членства для уже предварительно одобренных кандидатур небольших балканских стран, шансы на прием Украины, очень большой и бедной страны, у которой даже нет статуса кандидата, представляются еще более туманными. Европейцы скорее склонны поддержать членство маленьких и богатых государств вроде Исландии (ВВП на душу населения в Исландии превосходит средний показатель по ЕС), нежели принимать бедные страны. После того, как в 2007 году в ЕС были приняты два самых бедных на сегодняшний день члена – Болгария и Румыния, общественное мнение стало меняться. В 2010 году в отчете «Евробарометра» о том, как экономический кризис сказался на общественных настроениях, подчеркивалось, что идея расширения резко утратила поддержку именно в тех странах Еврозоны, которые подверглись наиболее сильному экономическому стрессу. С весны 2008 года по осень 2010 года поддержка этой идеи в Греции снизилась на 14%, в Ирландии - на 13%, в Испании – на 11%, а в Португалии – на 9%.

Совокупное население стран ЕС - чуть больше 500 млн, тогда как население Украины превышает 45 млн. В Исландии и Черногории, двух из пяти нынешних стран-кандидатов, в общей сложности менее миллиона жителей. Единственная из стран, вступивших недавно в ЕС, сопоставимая по размерам с Украиной, - Польша с населением 38 млн. А единственная страна-кандидат, население которой превышает население Украины - Турция (71 млн); но, как и у Польши, ВВП на душу населения в Турции в два с лишним раза превышает аналогичный показатель Украины.

Прием Украины может влететь ЕС в копеечку. Согласно данным Всемирного банка за 2013 год (до кризиса), ВВП Украины на душу населения составлял $3900 в год, это почти в два раза меньше болгарского показателя ($7340) и лишь 11% от среднеевропейского - $34240. А ведь Болгария — самый бедный член ЕС. Для сравнения: ВВП Хорватии на душу населения почти равен польскому показателю ($13520 в год) и превышает показатель Турции ($10945).

Согласно нынешним правилам, в случае приема Украине полагались бы значительные субсидии в рамках структурного фонда и фонда солидарности, созданных для сокращения разницы в доходах между регионами ЕС. Области с ВВП на душу населения ниже 75% среднего показателя для ЕС могут рассчитывать на средства из структурного фонда. Ни одна область Украины, даже Киевская, не превышает этот порог. Значит, 45 миллионов украинцев станут тяжелым бременем для ЕС, если нынешние финансовые договоренности останутся в силе.

Доверяет ли ЕС Украине?

Перспективы членства Украины связаны с серьезными юридическими и политическими проблемами. В ходе обсуждения договора об ассоциации с Украиной представители делегации ЕС неоднократно выражали тревогу по поводу высокого уровня коррупции в стране, настаивали на судебной и избирательной реформе. В странах Союза растет ощущение, что руководство ЕС поспешило с принятием Румынии и Болгарии - стран, которые и после вступления продолжают страдать от высокого уровня коррупции. Политика кнута и пряника, применяемая ЕС для «воспитания» новых членов, оказалась неэффективной. Как заявил в уже упомянутом довольно откровенном интервью комиссар Фюле, «прием Румынии и Болгарии породил множество вопросов относительно надежности всего процесса расширения… Впервые ЕС принял решение о создании специального механизма по сотрудничеству и проверке нынешних государств-членов. Самая большая проблема заключается в восстановлении доверия к процессу расширения. Это вынуждает нас увеличивать и ужесточать условия приема».

Если эта точка зрения не изменится и прием Болгарии и Румынии будет по-прежнему восприниматься как поспешный и проблемный шаг, идея принятия Украины будет восприниматься довольно скептически. Хотя эти показатели трудно посчитать, по имеющимся оценкам, коррупция на Украине значительно выше, чем в Болгарии и Румынии. Например, согласно докладу Transparency International за 2013 год, по «Индексу Восприятия коррупции» Украина находится на 144-м месте из 177 стран, включенных в список, тогда как Болгария и Румыния занимают соответственно 77-е и 69-е места.

Вопрос суверенитета

Последнее препятствие для вступления Украины в ЕС - проблема территориальной целостности страны. Украина должна гармонизировать с европейскими требованиями свою внешнюю и оборонную политику, а также политику в сфере безопасности. В частности, государство-член «должно быть в состоянии проводить диалог в рамках ОВПБ (Общей внешней политики и политики безопасности) для принятия шагов в согласии с заявления ЕС, для участия в действиях ЕС и применения согласованных санкций и ограничительных мер». Для Украины это особая проблема: ей непросто принять на себя эти обязательства в рамках положений о безопасности и обороне на фоне присоединения Крыма к России.

Есть и еще одно условие для членства в ЕС - решение пограничных споров. Неясно, когда границы Украины смогут быть стабильными: сепаратистские тенденции на востоке Украины крепнут, а международная неопределенность по поводу статуса Крыма сохраняется. Если только Украина не откажется от Крыма в пользу России, либо Россия не снимет свои претензии на полуостров и уйдет с него, Украина не сможет выполнить одно из главнейших условий для начала переговоров о вступлении.

Поэтому, несмотря на слова поддержки со стороны европейских лидеров и чиновников ЕС во время кризиса, а также их готовность выделить существенные средства, чтобы предотвратить ухудшение экономического положения Украины, серьезные препятствия на пути к вступлению страны в ЕС остаются как на национальном, так и европейском уровнях. Учитывая проблемы, связанные с гармонизацией политики и экономики Украины, ее продолжающийся конфликт с Россией и серьезные препятствия со стороны самой Европы, украинский путь в ЕС будет долгим, а его результат - неясным.

Оригинал: Hilary Appel. The Long-Term Prospects for Ukraine’s Accession to the European Union: Focus on EU-Level Constraints. PONARS Eurasia. Policy memo 330. http://www.ponarseurasia.org/memo/201408_Appel